Die Mogelpackung des Jahres: Eine Leserreise durch vergaberechtliches Neuland

Oder: Wie man beim Durchblättern der Unterlagen den Glauben an das Vergaberecht verliert

Eine öffentliche Vergabestelle im Norden Deutschlands sucht jemanden für den Betrieb einer psychiatrischen Abteilung in einer JVA. 21 Behandlungsplätze, psychisch kranke Gefangene. Pauschalbetrag: 975.000 € für neun Monate.

Klingt erstmal nach einem normalen Vergabeverfahren. Aber dann liest man die Unterlagen – und merkt: Hier stimmt was nicht.

So geschehen, vor gut zwei Wochen an einem Freitag kurz vor Feierabend. Ich habe lange nicht mehr so laut meinen Laptop angebrüllt.

Kapitel 1: Die Auftragsbekanntmachung – "Klingt doch erstmal normal"

Ich habe den Link zu einer Vergabeplattform per Mail von einer Kollegin erhalten, man wolle sich darauf bewerben wisse aber nicht mehr weiter.

Das erste was ich mir anschaue sind Leistungsverzeichnis und Auftragsbekanntmachung. Sind schließlich die aussagekräftigsten Dokumente des Verfahrens - sollte man meinen.

Ich öffnen also die Bekanntmachung.

Psychiatrische Abteilung in der JVA. 21 Behandlungsplätze für psychisch erkrankte Gefangene. Behandlungsorientiertes, stigmatisierungsarmes Umfeld. Ziel: Reintegration in den regulären Vollzug.

Erster Eindruck: Sinnvolle Sache. Wichtig. Medizinische Versorgung im Justizvollzug ist ein notwendiges Übel, das irgendwer machen muss.

CPV-Code: 85121270 – Dienstleistungen von Psychiatern oder Psychologen.

Verfahrensart: Offenes Verfahren.

Vertragsart: Rahmenvereinbarung mit erneutem Aufruf zum Wettbewerb.

Moment, Rahmenvereinbarung? Für eine psychiatrische Abteilung? Naja, vielleicht wollen die flexibel bleiben...

Höchstwert: 820.000 € netto (für 9 Monate, April bis Dezember 2026).

Laufzeit: 1 Jahr, verlängerbar um jeweils 1 Jahr, maximal bis 30.06.2030.

Sie denken: "Ok, Standard-Ausschreibung. Mal ins Leistungsverzeichnis schauen."

Kapitel 2: Die Leistungsbeschreibung – "Ach, eine Tagesklinik"

Sie öffnen die Leistungsbeschreibung. Und da steht es, Punkt 15.1:

"Der Personalbedarf soll sich anhand der Personalausstattung Psychiatrie und Psychosomatik-Richtlinie (PPP-RL) orientieren."

Und weiter:

"Die Präsenzzeiten werden grundsätzlich in Anlehnung an eine psychiatrische Tagesklinik angesetzt."

Sie denken: "Ah, Tagesklinik! Das ist PPP-RL Behandlungsbereich A6. Teilstationäre Versorgung. Verstanden."

Sie blättern weiter. Behandlungsdauer 6-8 Wochen. Multidisziplinäres Team. Ärzte, Pflege, Sozialarbeiter, Ergo- und Physiotherapie.

Alles klar: Tagesklinik-Konzept für JVA-Insassen. Macht Sinn. Weiter geht's.

Aber: Was sollen wir eigentlich machen? Arbeitnehmerüberlassung? Dienstleistung auf Abruf? Was möchten die denn? ... vielleicht bringt das Preisblatt Licht ins dunkel.

Kapitel 3: Das Preisblatt – "Pauschale? Interessant."

Sie öffnen das Preisblatt (Anlage 3).

Da steht:

"Pauschalpreis inkl. aller Nebenkosten - gem. Leistungsbeschreibung für den Zeitraum 01.04.2026 bis 31.03.2027"

Keine Einzelleistungen. Keine Stundensätze. Keine Verrechnungseinheiten.

Pauschale.

Sie denken: "Ok, das macht die Kalkulation übersichtlich. Ich rechne aus, was eine Tagesklinik nach A6 kostet, fertig."

Kurzes Kopfrechnen:

• 820.000 € netto / 9 Monate = ~91.111 € pro Monat
• Bei 21 Plätzen = ~4.338 € pro Platz/Monat

Das ist knapp, aber bei Tagesklinik-Personal (A6-Schlüssel) vielleicht machbar.

Sie notieren sich: "Personal nach A6 kalkulieren."

Sie Fragen sich: "Warum Pauschalpreis, wenn doch eine Rahmenvereinbarung abgeschlossen werden soll? Welche Leistung wollen die denn nun haben? Und überhaupt, wie soll das mit dem Abruf und dem zweiten Wettbewerb aussehen?"

Vielleicht helfen ja die weiteren Dokumente irgendwie weiter ... mal schauen ...

Kapitel 4: Die EVB – "Moment mal..."

Jetzt schauen Sie in die Ergänzenden Vertragsbedingungen (EVB). Immer etwas trocken, aber wichtig.

§ 1 Abs. 2 EVB:

"Der Auftragnehmer betreibt in der Justizvollzugsanstalt XXX für den Auftraggeber eine psychiatrische Abteilung im Sinne einer psychiatrischen Tagesklinik..."

Sie stoppen.

"Betreibt"?

Nicht "erbringt Leistungen"? Nicht "stellt Personal"?

Betreibt.

Sie wissen als erfahrener Vergabeprofi: "Betrieb" bedeutet:

• Organisationsverantwortung
• Garantenstellung für Patienten
• Ausfallmanagement
• Betriebshaftpflicht (nicht nur Berufshaftpflicht)
• +15-25% Overhead-Kosten

Sie denken: "Das war nicht in der Leistungsbeschreibung. Das ist ein ganz anderes Risikoprofil."

Sie stellen sich auf einmal ganz andere Fragen, leicht sarkastische und emotionale Menschen würden nun Ihren Bildschirm anschreien und Ihn Fragen stellen wie: "Habt Ihr Lack gesoffen? Wer hat denn so ein beschissenes Leistungsverzeichnis freigegeben?"

... aber das bin ich als Autor nicht und Sie ja auch nicht, ...

Sie fragen sich wohl eher: "Spinnen die? Warum wird das erst jetzt genannt? Und wie funktioniert das mit dem erneuten Aufruf zum Wettbewerb? Wieviele Betreiber sollen es denn sein, die zum Wettbewerb aufgerufen werden? Und welche Leistung sollen wir denn nun wirklich anbieten?"

Sie lesen weiter....

§ 9 EVB (Haftung):

"Unbeschränkte Haftung für schuldhaft verursachte Schäden."

Sie denken: "Ok, keine Haftungsbegrenzung. Bei Betreiberverantwortung in einer JVA... autsch."

... und weiter ...

§ 10 EVB (Preisliche Regelungen):

"Die Auftragssumme... kann unter Vorbehalt der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel... höchstens [Betrag X] betragen."

Haushaltsvorbehalt. Standard bei öffentlichen Aufträgen, aber...

Sie lesen weiter in der Bekanntmachung (5.1.4 Verlängerung):

"Bei Erreichen des Höchstwertes endet der Vertrag."

Sie denken: "Moment. ENDET? Automatisch?"

Das ist ungewöhnlich. Bei normalen Verträgen würde man nachverhandeln oder eine Anpassung vornehmen.

Aber hier: Budgetende = Vertragsende.

Erster Gedanke: "Ja klar ist halt ne Rahmenvereinbarung, da muss die Höchstabnahmemenge angegeben werden."

Folge Fragen die sich an dieser Stelle auftun: "Wie soll das gehen, ich muss doch einen Jahrespauschalpreis angeben? Wie kommt so ein Erreichen denn zustande, durch den erneuten Aufruf zum Wettbewerb etwa? "

Sie machen sich eine zweite Notiz: "Automatisches Vertragsende bei Budget-Cap – wie soll das bei Dauerbetrieb funktionieren?"

Aber, aber nicht so vorschnell wir haben ja noch den Frage-Antworten-Katalog, vielleicht hilft der weiter...

Kapitel 5: Der Fragen-Antworten-Katalog – "BITTE WAS?"

Jetzt wird es interessant. Andere Bieter haben offenbar ähnliche Fragen gestellt. Sie öffnen den Antwortenkatalog.

Frage 7: PPP-RL Behandlungsbereich

Bieter-Frage: "Der Personalbedarf soll sich anhand der PPP-RL orientieren. (...) Dies würden wir im Rahmen des Behandlungsbereiches A6 vornehmen. In einer psychiatrischen Tagesklinik ist kein Wochenenddienst vorgesehen. Unsere Frage wäre daher, wie wir den Wochenenddienst in der Pflege zusätzlich kalkulieren sollen."

Antwort der Vergabestelle:
"Die Berechnungsgrundlage orientiert sich an der PPP-RL des Gemeinsamen Bundesausschusses in der jeweils gültigen Fassung.
Der Behandlungsbereich A 6 ist anzunehmen.
Zusätzlich wird an Wochenenden und Feiertagen der Einsatz eines Pflegedienstes von mind. 4 Stunden täglich im Frühdienst erwartet."

Sie lesen das nochmal.

Und nochmal.

A6 (Tagesklinik) PLUS Wochenenddienste.

Sie denken: "Das... das ist ein Widerspruch. Tageskliniken (A6) haben KEINE Wochenenddienste. Das ist definitorisch ausgeschlossen."

Eine Tagesklinik ist:

• Teilstationär
• Werktags geöffnet
• Am Wochenende geschlossen

Aber die Gefangenen sind am Wochenende trotzdem da. Und die brauchen Versorgung.

Also: Man will Tagesklinik-Personal (billig) PLUS Wochenend-Versorgung (teuer).

Das ist, als würde man ein Taxi für 8 Stunden buchen, aber erwarten, dass es 24 Stunden verfügbar ist.

Sie rechnen neu:

• Personal nach A6 (werktags)
• PLUS Wochenenddienste (4 Std. täglich an Sa/So/Feiertagen)
• PLUS Bereitschaftsdienste/Rufbereitschaft (vermutlich)

Das Budget wird knapp. Sehr knapp.

Frage 11: Definition "Betrieb"

Bieter-Frage: "Umfasst der Begriff 'Betrieb' in den EVB auch die Verantwortung für infrastrukturelle Leistungen (z.B. Reinigung, Verpflegung, Instandhaltung, Facility Management, Brandschutz) oder beschränkt sich die Leistungspflicht ausschließlich auf die Gestellung des medizinischen/therapeutischen Personals?"

Antwort der Vergabestelle:
"Infrastrukturelle Leistungen... werden seitens der Justizvollzugsanstalt gewährleistet.
Der Auftragnehmer stellt das medizinische und therapeutische Personal in Anlehnung einer psychiatrischen Tagesklinik samt deren Fortbildung, Supervision etc. sowie ggf. therapeutisch indiziertes Material zur Diagnostika."

Sie atmen auf: "Ok, also doch nur Personalgestellung. Kein Facility Management."

Aber dann: "Moment... wenn ich nur Personal stelle, warum steht dann in § 1 EVB, dass ich die Abteilung 'betreibe'?"

Widerspruch #2: EVB sagt "Betrieb", Antwort A-11 sagt "Personalgestellung".

Sie machen sich eine Notiz: "Rechtsunsicherheit: Was schulde ich eigentlich? Betrieb oder Personalgestellung?"

Frage 13: Automatische Vertragsbeendigung

Bieter-Frage: "Sie führen in Antwort A-6 aus, dass der Vertrag bei Erreichen des Höchstwertes 'automatisch endet'. Da für den Betrieb der Klinik Personal fest eingestellt und vorgehalten werden muss (Fixkosten durch Arbeitsverträge/PPP-RL), entsteht hier ein Diskrepanzrisiko. (...) Wie ist zu verfahren, wenn der Höchstwert (z.B. durch hohe Auslastung) im November erreicht wird?"

Antwort der Vergabestelle:
"Das Budget kann nicht angepasst werden. Bei Erreichen des Höchstwertes endet der Vertrag umgehend, da die zur Verfügung gestellten Haushaltsmittel des Landes ausgeschöpft worden sind."

Sie starren auf den Bildschirm.

"Endet. Umgehend."

Sie denken: "Das ist... das ist doch nicht euer Ernst?"

Sie haben fest angestelltes Personal (Ärzte, Pflege, Therapeuten). Die haben Arbeitsverträge. Kündigungsschutz.

Wenn das Budget im Oktober aufgebraucht ist:

• Vertrag endet (laut Vergabestelle)
• Personal muss aber weiterlaufen (Arbeitsrecht)
• Patienten sind mitten in Behandlung (Garantenstellung)
• JVA hat Sicherstellungspflicht (Strafvollzugsrecht)

Was soll man machen?

Option A: Weiterarbeiten ohne Vergütung → wirtschaftlicher Suizid
Option B: Betrieb einstellen → Straftat (unterlassene Hilfeleistung, Garantenpflicht)

Sie denken: "Das ist ein unkalkulierbares Risiko. Das kann man nicht einpreisen."

Frage 6: Rahmenvereinbarung

Bieter-Frage: "Was soll die Formulierung 'Bei Erreichen des Höchstwerts endet der Vertrag' in der praktischen Umsetzung bedeuten?"

Antwort der Vergabestelle:
"Bei Erreichen des Höchstwertes beendet dies automatisch die Rahmenvereinbarung. Es können keine Leistungen mehr abgerufen werden."

Sie denken: "Keine Leistungen mehr ABRUFEN?"

Aber es gibt doch GAR KEINE Abrufe!

Es ist eine Pauschale. Jeden Monat 91.000 €. Fix.

Die Formulierung "keine Leistungen mehr abrufen" macht bei einer Rahmenvereinbarung Sinn, wenn man variable Mengen bestellt (z.B. "10 Stühle" oder "50 Beratungsstunden").

Aber hier? Man betreibt eine Klinik. Mit festem Personal. 24/7 (bzw. werktags + Wochenende). Da gibt es keine "Abrufmengen".

Sie erkennen: Die Vergabestelle hat eine Rahmenvereinbarungs-Schablone über einen Dienstleistungsvertrag gestülpt, ohne zu merken, dass das nicht passt.

Frage 18: Haftungsbegrenzung

Bieter-Frage: "Marktüblich ist bei Dienstleistungsverträgen eine Haftungsbegrenzung, zumindest für leichte Fahrlässigkeit. Ist der Auftraggeber bereit, eine entsprechende Haftungsbegrenzung (...) in den Vertrag aufzunehmen?"

Antwort der Vergabestelle:
"Nach rechtlicher Bewertung handelt es sich bei den Kernpflichten des Auftragnehmers – insbesondere medizinische, Überwachungs- und Sicherungspflichten – um vertragswesentliche Pflichten, für die ein Ausschluss oder eine Begrenzung der Haftung für leichte Fahrlässigkeit nicht zulässig ist."

Sie denken: "Unbeschränkte Haftung + unkalkulierbares Budget-Risiko + Betreiberverantwortung = Geht gar nicht."

Spätestens an dieser Stelle würden Sie die Dokumente schließen und Ihrer Kollegin raten von einem Angebot auf diese Vergabe abzusehen, richtig?

Falsch!

Was läuft hier schief? Die Analyse:

Das Etikett: "Tagesklinik"

In den Ergänzenden Vertragsbedingungen (EVB) steht der zentrale Satz:

"Der Auftragnehmer betreibt in der Justizvollzugsanstalt für den Auftraggeber eine psychiatrische Abteilung im Sinne einer psychiatrischen Tagesklinik..."

Tagesklinik. Das Zauberwort.

Was ist eine Tagesklinik nach PPP-RL?

Die Personalausstattung Psychiatrie und Psychosomatik-Richtlinie (PPP-RL) definiert ziemlich genau, was eine Tagesklinik ist (Versorgungsstufe A6):

✓ Teilstationäre Versorgung – Patienten kommen morgens, gehen abends nach Hause
✓ Keine Wochenenddienste – am Wochenende geschlossen
✓ Keine Nachtversorgung – nachts sind die Patienten zu Hause
✓ Kein Versorgungsauftrag für Schwerstfälle mit akuter Eigen-/Fremdgefährdung

Der Personalschlüssel einer Tagesklinik ist entsprechend niedriger als bei stationärer Versorgung. Das ist auch logisch: Wenn Patienten nur tagsüber da sind, brauche ich weniger Personal.

Was steht im Leistungsverzeichnis?

Schauen wir mal, was tatsächlich gefordert wird:

✗ Wochenenddienste (explizit gefordert!)
✗ Behandlung von psychisch kranken Gefangenen in einer JVA
✗ 6-8 Wochen stationärer Aufenthalt in der Einrichtung
✗ Patienten sind 24/7 anwesend (weil: Gefängnis)
✗ Klientel mit erheblichen psychiatrischen Problemen

Moment mal:

Das ist keine Tagesklinik. Das ist stationäre psychiatrische Versorgung in einem Hochsicherheitsumfeld.

Der Trick mit dem Pauschalbetrag

Und hier kommt der eigentliche Clou der Konstruktion:

Im Preisblatt müssen Bieter einen Pauschalbetrag angeben. Kein Stunden-Verrechnungssatz, keine Einzelleistungen. Eine Pauschale.

Was bedeutet das?

Ein Bieter kalkuliert seinen Pauschalbetrag basierend auf:

• Der Leistungsbeschreibung (klingt nach Behandlungsleistung)
• Dem Etikett "Tagesklinik" (PPP-RL A6 = niedriger Personalschlüssel)
• Den Anforderungen, die er versteht

Wenn der Bieter das Etikett "Tagesklinik" ernst nimmt:

• Kalkuliert er Personal nach A6-Schlüssel
• Plant keine Wochenenddienste (bei Tagesklinik nicht üblich)
• Rechnet mit teilstationärer Auslastung
• Gibt einen Pauschalbetrag ab, der für diese Leistung passt

Die Realität nach Zuschlag:

• Patienten sind 24/7 da
• Wochenenddienste werden verlangt (steht ja im LV)
• Tatsächlicher Personalbedarf ist A1-A3 (stationär)
• Der Pauschalbetrag deckt das nicht

Das perfekte Dilemma für den Bieter

Szenario 1: Der Bieter liest nur "Tagesklinik"
→ Kalkuliert zu niedrig
→ Gewinnt den Zuschlag
→ Merkt nach 3 Monaten: "Das rechnet sich nicht"
→ Problem: Pauschale ist Pauschale. Nachverhandlung? Fehlanzeige.

Szenario 2: Der Bieter liest das Kleingedruckte
→ Erkennt: "Das ist stationär, nicht Tagesklinik"
→ Kalkuliert realistisch (30-50% mehr)
→ Problem: Verliert im Preiswettbewerb gegen Bieter aus Szenario 1

Die Pauschale als Budget-Garantie

Und hier kommt der Geniestreich aus Auftraggebersicht:

Bei einer Pauschale kann das Budget NIE überschritten werden.

• 975.000 € / 9 Monate = ~108.333 € pro Monat
• Der Bieter bekommt seine Pauschale
• Fertig

Ob der Bieter dafür 5 oder 50 Mitarbeiter braucht, ist sein Problem. Das Budget steht. Der Höchstwert wird nie gerissen, weil es gar keine variablen Abrufe gibt.

Das Risiko liegt zu 100% beim Bieter.

Der versteckte "Betrieb" als Zusatz-Falle

Als wäre das nicht genug, gibt's noch einen zweiten Kostentreiber.

Die Leistungsbeschreibung spricht durchweg von "Behandlung", "Versorgung", "Therapie". Das klingt nach: Personal reinstellen, Patienten behandeln.

Die EVB, § 1 Abs. 2:

"Der Auftragnehmer betreibt..."

"Betreibt" heißt juristisch:

• Organisationsverantwortung für die gesamte Einrichtung
• Haftung für Organisationsmängel, nicht nur medizinische Fehler
• Ausfallmanagement, Hygienekonzepte, Schnittstellenmanagement zur JVA
• Betriebshaftpflicht (deutlich teurer als Berufshaftpflicht)

Kostenmäßig: +15-25% auf den Kalkulationspreis.

Aber: Steht nicht in der Leistungsbeschreibung, sondern versteckt in den EVB. Ein Bieter, der nur die Leistungsbeschreibung zur Kalkulation nutzt, übersieht das.

Die Rahmenvereinbarung: Das Sahnehäubchen der Absurdität

Und dann ist das Ganze auch noch als Rahmenvereinbarung konstruiert.

Eine Rahmenvereinbarung ist für:

• Wiederkehrende, aber ungewisse Bedarfe
• Variable Abrufmengen
• "Wir brauchen vielleicht 100, vielleicht 1000 Stück"

Eine Rahmenvereinbarung ist nicht für:

• Feste Pauschalbezahlung
• Kontinuierlichen Betrieb einer Einrichtung
• 24/7-Dauerschuldverhältnis

Mit Pauschalbetrag macht eine Rahmenvereinbarung überhaupt keinen Sinn. Es gibt keine variablen Abrufe, keine schwankenden Mengen. Es ist faktisch ein Dienstleistungsvertrag, der als Rahmenvereinbarung etikettiert wurde.

Warum? Vermutlich weil jemand dachte: "Rahmenvereinbarungen haben Höchstwerte, das sichert uns ab."

Aber: Bei Pauschale ist der Höchstwert sowieso fix. Die Rahmenvereinbarung ist praktisch bedeutungslos – außer als weiterer Beweis dafür, dass hier niemand so richtig wusste, was man eigentlich beschafft.

Was das Ganze so perfide macht

Die Konstruktion ist brillant (aus Auftraggebersicht):

1. Etikett "Tagesklinik" → Bieter kalkulieren niedrig (A6-Personal)
2. Tatsächliche Anforderung: Stationär → Bieter brauchen A1-A3-Personal
3. Pauschalbetrag → Keine Nachverhandlung möglich
4. "Betrieb" in EVB versteckt → Weitere 15% Mehrkosten, die übersehen werden
5. Wochenenddienste im LV → In Tagesklinik nicht üblich, aber gefordert

Das Ergebnis:
Ein Bieter, der seriös kalkuliert (stationär + Betrieb + Wochenenddienste), ist 30-50% teurer als einer, der nur das Etikett "Tagesklinik" sieht.

Der billige Bieter gewinnt. Und zahlt dann drei Monate später drauf.

und was noch gar nicht zur Sprache kam: Was ist mit Tariferhöhungen ? Die muss der Betreiber auch so "mit rein kalkulieren"?! Wieso eigentlich nur ein "Jahresvertrag" ? Macht es Sinn eine Dauerleistung nur für ein Jahr zu vergeben, wenn man als Auftraggeber doch die Verpflichtung zur Fürsorge für die Patienten hat?

Fazit: Das Etikett als Waffe

Diese Ausschreibung zeigt, wie man mit einem falschen Etikett ("Tagesklinik") eine Leistung billig einkaufen kann, die in Wirklichkeit viel teurer ist (stationäre Schwerstfallversorgung).

oder auch als Lehrstück für andere Vergabestellen: So macht man das nicht!

Die Vergabestelle sollte:

✅ Die Versorgungsform ehrlich benennen (stationär, nicht Tagesklinik)
✅ PPP-RL-konforme Personalausstattung definieren
✅ "Betrieb" in die Leistungsbeschreibung schreiben
✅ Einen normalen Dienstleistungsvertrag verwenden (statt Schein-Rahmenvereinbarung)
✅ Realistisch budgetieren (oder Anpassungsklausel vorsehen)

So, wie es jetzt ist: Eine Täuschung durch Etikettierung, die auf dem Rücken der Bieter und letztlich der Patienten ausgetragen wird.

Die gute Nachricht: Die Bieter haben bis zum 13.02.2026 Zeit, Fragen zu stellen und zu rügen. Und die Vergabestelle hat die Möglichkeit, die Unterlagen zu überarbeiten und das Verfahren neu aufzusetzen. Denn so, wie es jetzt ist, wird sich hoffentlich kein seriöser Anbieter finden lassen.

Dieses Dokument ist eine Meinungsäußerung und keine rechtliche Beratung. - Für Hinweise auf weitere "kreative" Ausschreibungen: Immer her damit.